党的二十大报告指出,要“发展乡村特色产业,拓宽农民增收致富渠道。巩固和完善农村基本经营制度,发展新型农村集体经济。”发展新型集体经济,是实现乡村振兴和维护农村党组织组织力的重要保障。然而,在西部丘陵山区,大量农村由于地理条件落后、自然资源匮乏、人口流失严重等因素,农业生产成本高、效益低,村级集体经济发展面临严峻挑战。本文试图从产业、融资、人才、组织等四个方面来对村级集体经济所面临的困境进行理论上的剖析。

整体而言,目前丘陵山区集体经济发展面临的困境是系统性、整体性的。农村产业发展的困难,在某种程度上可以说是农村集体经济发展困难的根源,因为目前农业,尤其是丘陵山区的农业,科技含量低、利润率低、风险大,所以缺乏资本投资、缺乏人才涌入,从而使得基于行政制度选拔的村干部们往往需要直接上手经营集体经济,因此由于缺乏经营管理经验,又衍生出一系列管理和经营问题。

(一)产业困境——农村在产业发展上面临诸多限制

结合现今城市化的趋势和政策导向,今后农村的产业发展只能以第一产业(农业)为主。根据第七次人口普查数据,中国的城镇化率已接近70%,未来不再可能发生大规模城镇化。另一方面,粮食安全涉及国家安全,“藏粮于地”是保障粮食安全的重要手段,2020年11月,国务院办公厅出台《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》,要求实施“最严格的耕地保护制度,科学合理利用耕地资源”。 这意味着如今绝大多数农村,基本失去了规模化发展工业的机会,西部沿海地区工业化、城市化的集体经济模式(如华西村)难以复制。如今,绝大多数农村的产业只能以农业为主,理想状态下可配套少量的二三产业(如农产品初加工、电商销售等)。少数自然条件优越的村可以发展旅游业、矿业等产业,但不具有普适性。

而即使同样是发展农业,相比起平原地区,丘陵山区面临的困难更加严峻。“鸡窝地”“巴掌田”的丘陵地貌难以推广机械化,加工仓储等产业配套难以有效延伸,使得农业规模化水平低,人工成本居高不下。同时,高低起伏的地势地貌,不仅增大了基础设施建设的投入成本,还增加了长期的运输成本。种种原因,使得丘陵山区农业利润率低、抗风险能力差,“看天吃饭”。因此,丘陵山区在产业选择上,不仅只能以农业为主,还必须与平原地区错开“产业生态位”,避免被后者的成本优势和资源优势碾压。

(二)融资困境——资金来源缺乏制度性渠道

发展集体经济作为一种市场行为,在实现营收之前,必然需要融资以启动和运营项目。经过大量的走访调研发现,绝大部分的村级集体经济的启动资金都依赖于财政扶持(如中央扶持集体经济项目资金50万、各类产业专项资金),这些资金来源受地方政策影响较大,缺乏市场化的手段,而市场运营中常见的各类贷款均没有出现在其中。

集体经济组织普遍缺少贷款的原因有很多,比如村干部不愿贷、不敢贷等主观因素,但此处主要分析目前制度上存在的客观问题。

其一,金融“下乡难”。由于金融机构在农村地区缺乏足够人员、技术和制度支撑,难以对农村财产、经营状况进行有效鉴别,普遍导致农民贷款需要与金融机构的放款需求之间无法有效衔接。

其二,集体经济组织地位特殊。集体经济组织承担着农村地区兜底式的社会保障功能,所以它有别于一般的商业组织,属于“特殊法人”,在作为市场主体时,仍然有一些模糊的地方。比如,集体经济组织能不能破产?其所拥有的土地资源是否能纳入经营风险责任范围?关于集体经济组织能否贷款的问题,笔者在咨询了相关单位之后,得到的答复是,目前全区尚无集体经济组织进行过贷款,理论上只能以集体经济组织负责人(通常是村支书)的名义进行贷款。2022年12月,全国人大常委会审议通过了《农村集体经济组织法(草案)》,草案明确,农村集体经济组织需要从事经营活动的,可以依法出资成立公司、农民专业合作社等市场主体,并以出资为限承担债务责任。这一条款为集体经济组织在获取金融投资上明确了探索方向。

(三)人才困境——产业规模对专业人才缺乏吸引力

集体经济组织归根到底要参与市场竞争,技术、运营、管理等一系列人才必不可少。和龙王村一样,很多村选择培育本地的“土专家”。以固定工资或利润分红的形式,吸引本地具有一定技术能力的人员参与集体经济的日常维护和管理,而由村集体共同负责销售、决策等重大事项。但是,一些技术人员往往只是本地的农民,虽然熟悉小农生产模式,但是仍缺乏市场化、规模化的技术和经验,使得产业发展效果往往不太理想。同时,受限于村干部的经验管理能力,可能出现产品滞销等经营问题。

因此,有不少地区尝试吸引职业管理人才下乡经营集体经济。他们在技术管理和市场运营上往往更有经验,更有利于集体经济参与市场竞争。但是,丘陵山区村级集体经济普遍规模较小,其产业规模和盈利能力难以支撑起对专业团队或人才的供养。加之丘陵山区往往山高路远,生活条件较差,对外来专业经营管理人才普遍缺乏吸引力。

(四)组织困境——交叉任职后监管、经营、发展上的三个难题

坚持党建引领集体经济发展的一项基本举措就是由党组织书记兼任集体经济组织负责人。2019年,中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》明确要求,农村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。截至2020年底,全国已有82.8%的村党组织书记兼任集体经济组织负责人。农村集体经济组织与村“两委”交叉任职加强了党对“三农”工作的全面领导,减少决策成本,但也对交叉任职后的“一元化”基层领导者提出了新的挑战。

其一,监管“难”——村干部能力更加集中,经营行为缺乏约束与监督。“一肩挑”之后,原本分散于书记、主任、理事长的职能被集中起来,书记被赋予更多的权力资源,客观上增加了“一言堂”的可能性,甚至有可能使得村集体经济组织沦为村“两委”的“提款机”,严重影响村级集体经济组织的健康发展和良好运行。

其二,经营“难”——村干部经营管理能力不足,使得经营模式行政化。村干部的选拔制度重视的是其行政管理能力,而集体经济组织要求的是其市场化的经营运作能力,这种选拔机制和实际需求的错位就导致了村级集体经济组织在实际运营中专业化程度往往不足。一些村干部为避免承担风险,过度依赖于固定资产出租、入股固定分红等经营模式,不敢从事农业经营活动,使得集体经济对于推动群众增收、维护党在基层组织力的推动作用明显不足。同时,经营模式过度行政化,在资金来源上严重依赖财政扶持,在投资建设上容易忽视市场规律和实际需求,盲目追求大规模、重投资,追求“数字经济”、“观光项目”,而忽略实际效益,导致项目收支严重不平衡,难以持续发展。

其三,长期发展“难”——集体经济项目易随干部变化而变化,难以长期稳定发展。由于村干部的任职长短主要取决于上级党组织任免和村民选举,经常发生人员变化,并往往伴随着项目负责人的变更。负责人的频繁更迭造成了村级经济组织运营的方针政策和目标变动频繁,短期化现象严重。

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